2021Q3地方区域财政

NIFD季报地方区域财政主编:李扬殷剑峰王蒋姜2021 年 11 月《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。I收增支减 财政收紧摘要三季度整体财政政策依旧趋紧，主要方向依然是调整财政可用空间，防范化解隐性债务风险。收入端，在税收收入的推动下，财政收入保持稳定增长。但是，由于房地产政策严监管影响，地方国有土地出让收入增速不断下滑，从而导致全国政府性基金收入增速持续回落。在财政的支出端，三季度支出力度依旧较弱。由于我国政府债务呈现央地不平衡和区域不平衡的特征，在经济结构变动、特别是房地产市场可能大幅调整的背景下，需要密切关注地方政府债务风险。本报告负责人：殷剑峰本报告执笔人：殷剑峰国家金融与发展实验室副主任王蒋姜国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员【NIFD 季报】全球金融市场人民币汇率国内宏观经济中国宏观金融地方区域财政宏观杠杆率中国财政运行中国金融监管房地产金融债券市场股票市场银行业运行保险业运行特殊资产行业运行目录一、总体财政政策依旧偏紧.....................................................................1二、财政结构不平衡................................................................................. 3（一）央地不平衡..................................................................................3（二）区域不平衡..................................................................................5三、财政体制改革需关注几个风险点.....................................................71一、总体财政政策依旧偏紧3 季度整体财政政策依旧趋紧。收入端，财政收入保持稳定增长，2021 年1-9 月全国一般公共预算收入累计同比增长 16.3%（图 1），增幅有所收窄，主要受 2020 年基数影响。剔除 2020 年基数影响因素，两年平均增速 4.3%，高于 2季度增速。在财政收入中，税收稳定增长，2021 年 1-9 月税收收入两年平均增速稳定提升至 5.27%。全国政府性基金收入增速持续回落，1-9 月累计增速 10.2%，较年初回落超 50%，主要原因在于地方国有土地出让收入增速的不断下滑，9 月地方土地出让收入增速累计下滑至 8.7%。支出端，3 季度财政支出力度依旧较弱，9 月份全国公共财政支出累计同比增速 2.3%，增幅持续收窄，支出规模基本与 2019 年同期持平。但中央和地方的公共财政支出变动相反，中央持续缩减本级财政支出，1-9 月中央本级支出一直维持负增长的趋势，而地方政府财政支出一直维持稳定增长的趋势，9 月累计支出同比增速 3.0%，但两年平均增速仅为0.5%。2021 年地方政府性基金支出持续下滑，9 月同比增速-8.8%，两年平均同比增速 7.5%，为 2021 年增速最高的时期，但依旧远低于往年同期增速。可以看出 2021 年 3 季度财政支出对于经济的支持力度依旧偏小。图 1全国一般公共预算收支增速对比（%）数据来源：Wind，国家金融与发展实验室。三季度政府债务发行整体进度较慢。中央层面，国债发行趋缓，3 季度国债发行同比增速-16.4%，延续了 2 季度同比负增长的趋势。地方层面，从地方政府债券来看，3 季度地方政府债务呈现三个特征。一是 3 季度地方政府债券发行量不及预期。3 季度总发行量 22743 亿元，低于 2 季度发行量，其中 8 月份地方政2府债券发行达到峰值 8797 亿元，但依旧低于去年同期发行量，主要原因在于债券的穿透式监管。二是主要以新增发行地方专项债券为主，3 季度新增发行地方政府债券 15679 亿元，其中新增专项债占比 91.5%，再融资债券发行占比持续缩减，9 月份再融资债券发行占比仅占 22.5%（图 2）。尽管 3 季度专项债发行加速，但 1-9 月份专项债发行仅为限额的 61%。三是地方政府债券资金主要用于基础设施建设。3 季度一般债投向市政建设和交通基础建设的占比增加，9 月投向两者的占比增至 53.3%（图 3），保障性安居工程全部使用专项债券资金，同时 3 季度专项债券资金投向新增能源物流基础设施建设以带动扩大有效投资。从城投债来看，3 季度城投债偿债压力较大。城投债发行同比增速 22.9%，低于去年同期增速（25.8%），但总偿还量已达到历年最大值 9700 亿元，且 9 月份净融资同比下滑-31.2%，可以看出，严监管背景下，隐性债务风险依旧是重点监测方向。图 2地方政府债券发行结构（亿元，%）数据来源：Wind，国家金融与发展实验室。图 3城投债券发行偿还情况（亿元，%）数据来源：Wind，国家金融与发展实验室。3从总体来看，3 季度财政政策的主要方向依然是调整财政可用空间，防范化解隐性债务风险。从财政存款变动来看，2021 年财政存款持续增加，截至 9 月金融机构财政存款余额增至 56883.69 亿元，同比增速为 20.73%，为 2009 年以来同期最高增速。从财政赤字1的变动来看，9 月中央财政收支盈余 53469 亿元，为2015 年以来同期最高值，地方财政收支逆差 62084 亿元，也低于 2019 年同期水平，可以看出 2021 年财政政策的主要方向在于调整财政空间，为防范风险储备充足的空间。二、财政结构不平衡我国财政整体负担较轻。截至 2021 年 9 月，我国的国债、地方政府债券、城投债券三项政府债务的存量规模不到 65 万亿，加上其他政府负债，政府杠杆率（存量债务/GDP）也仅 60%，远低于美国、日本、欧盟等发达经济体的债务水平。具体来看，我国财政发展存在结构性失衡，主要表现为纵向的央地不平衡和横向的区域间不平衡，财政风险主要聚集在地方政府由于债务压力过大的不可持续性以及地区间发展不平衡引发的系统性金融风险。（一）央地不平衡央地的财政不平衡主要表现为收入和支出责任的不匹配以及债务负担的失衡，这与我国财权上收、事权和债务下放的财政体制相关。1993 年分税制改革之后，央地收入分配占比基本上 1:1，支出责任比重则变化为 2:8，且分化趋势越来越严重（图 4）。2021 年 1-9 月，中央财政支出同比增速持续负增长，9 月一般财政支出规模低于 2017 年以来的支出规模，而地方支出同比则一直