土地出让金征收改革对城投影响几何？

宏观研究 | 政策分析 土地出让金征收改革对城投影响几何？ 财政大包干后地方政府普遍具备独立利益和主体意识，放水养鱼成为最优选择。改革开放后至 1994 年前，我国实行的是“大包干”财政体制，地方在完成承包额后能够享受绝大部分超额收入。地方的独立利益和主体意识因此逐步形成，时至今日仍极大影响着财政体制。在此阶段，乡镇企业依托其在产品和机制上的优势得以快速发展，1992 年及 1993 年我国工业增加值增速达 21%和20%，为 1978 年后最高水平。地方政府也顺势而为，通过“放水养鱼”实现了经济和财政收入（主要是流转税和企业利润）的高速增长。 分税制后地方财权与事权矛盾逐步显现，土地财政产生有其历史背景。1994年，地方财政收入占比降为 44.30%，1993 年为 77.98%；但 1994 年地方支出占比为 69.71%，1993 年为 71.74%。分税制后，地方税主体增值税 75%上划中央，地方普遍存在寻找自由度更高收入来源的需求，土地财政即产生于此时。同时，房地产和建筑业是缴纳营业税的主力，而营改增前营业税是地方独享税种，土地开发经营过程也会产生其他税费。另外，土地财政也与投资拉动型模式相辅相成，土地金融红利的释放能够支撑地方经济与财政实力快速增长。 城投的产生与分税制改革和投资拉动模式紧密相关。地方会以部分土地出让金作为资本金成立一些从事城市建设的公司；这些公司的资金来源除资本金外，很大一部分来自土地抵押贷款。随着基建的增加，城市人口和产业通常也相应成长，这将使得土地价值提升、地方收入增长，而土地价值提升、地方收入增长又能反过头来扩大投资和征地规模。结合房价-地价螺旋，地方政府“扩表”实际上是过去 20 余年经济发展的核心模式。时至今日，土地财政与城投仍是地方财政体系运转的关键和信用扩张的锚。例如，江苏和浙江土地出让收入/本级财政收入达 117.2%和 141.8%，2019 年分别为 97.3%和 117.2%。 转型离不开稳定与发展的平衡，釜底抽薪式财政改革概率较低。截至 2020 年末，我国居民、政府和非金融企业部门杠杆率分别为 62.2%、45.6%和162.3%；发达经济体则分别为 81.0%、123.0%和 104.4%。从政策思路看，非金融企业部门是去杠杆的主要方向，而政府和居民部门主要思路是摸清存量、控制增量。就近年来情况而言，营改增后地方财权与事权矛盾似乎有所加剧。2015 年，地方营业税总额达 1.92 万亿元，占当年地方税收收入的 30.6%。考虑到转型升级所需的稳定环境，出现釜底抽薪式财政体制改革的概率较低。未来改革方向更多应是使地方财权与事权匹配，而这显然能够增强地方资信状况。 上收土地出让收入或增加地方负向激励，征管改革对城投影响较为有限。地方财权与事权不匹配问题客观存在，尤其是过去占地方税收 30%以上的营业税改增值税后；土地财政和城投对地方财政金融体系的意义也无需赘言。此阶段上收或取消土地出让收入无异于釜底抽薪，一方面不利于发展和稳定的平衡，另一方面或使地方更加依赖土地财政，甚至使其寻找一些不透明、不合规的增收渠道。此次土地出让金改由税务征收更多是作为行政体制改革的一部分，意在提升土地出让收入透明度。土地财政和城投作为地方财政金融体系的重要组成部分，其重要性不会因此次土地出让金改由税务征收而发生改变，断言土地财政退出言过其实，与房产税的联系更是无从谈起。 14-Jul-21 微信公众号 蔡鸿飞 分析师 +852 3958 4629 caihongfei@cwghl.com SFC CE Ref: BPK 909 诸葛莲昕 分析师 +852 3958 4600 zhugelianxin@cwghl.com SFC CE Ref: BPK 789 强于大市 (维持) 请务必阅读正文之后的免责条款部分 2 / 23 目录 核心观点 ............................................................................................................................................................................ 4 1. 改革开放前的财政体系与央地关系 ........................................................................................................................ 6 1.1 改革前财政体系经过多次放权与收权调整 ....................................................................................................... 6 1.2 受制于原有经济体系，放权地方发展成效有限 ............................................................................................... 7 1.3 小结：计划体制下央地关系的收放循环 ........................................................................................................... 8 2. 财政大包干与地方行为模式演变 ............................................................................................................................ 9 2.1 地方独立利益与主体意识逐步形成................................................................................................................... 9 2.2 “放水养鱼”之下，乡镇企业与工业经济实现腾飞 ..................................................................................... 10 2.3 小结：地方主体意识逐步形成，发展模式决定财政体制 ............................................................................. 11 3. 分税制改革与地方发展模式转变 ...................................................................................................................