2020Q2中国地方政府债务问题研究

NIFD季报地方政府债务主编:李扬殷剑峰王蒋姜2020 年 7 月《NIFD季报》系国家金融与发展实验室集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、国内宏观经济、中国资金流动、国家资产负债表、财政运行、债券市场、股票市场、房地产金融、金融机构等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《 NIFD 季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。I 中国地方政府债务区域问题研究 摘 要 2020 年二季度疫情趋于平缓，但经济依旧处于待恢复阶段，各级政府均进一步加大财政支出力度以缓解疫情带来的后遗症，财政压力进一步加大。为缓解财政吃力状况，政府通过发行抗疫特别国债、增发专项债、松解城投债等债务组合政策支持民生及基础建设各方面的发展。 地方政府债务的扩张在缓解经济冲击的同时也加大了政府的债务风险，其一，债务还本付息的加重及财政收入的难以为继进一步加大了未来地方政府偿债压力；其二，疫情爆发激化了地方政府债务的内在矛盾。疫情前地方政府债务风险已处于濒临爆发的边缘，为缓冲疫情采取的更加积极的财政政策只是暂时延缓了风险爆发的时间，但是却增加了未来潜在风险的爆发概率；其三，更容易加剧各个区域之间的债务不平衡问题。 短期需以稳经济为主，但要注意经济与债务之间的平衡，重点在于提升债券资金的使用效率，细化政策，精准使用，发挥债券资金最大效用，最大程度地撬动社会投资，促进当地的产业转型升级。长期则需要从根本上对内在体制问题进行改革。第一，进一步优化央地事权与支出责任；第二，需同步对债券发行市场进行改革，完善债券市场发行定价机制的同时建立健全风险预警体系，进一步优化债券市场监管制度，实现监管部门、银行部门、资本市场以及政府部门间的信息联动，为债券融资提供较好的政策环境；第三，建立银行间信息联通机制并进行风险预警改革；第四，可以针对经济发展水平、财政自有收入和财政支出效率不同的地区采取不同的债务融资机制。 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： ⚫殷剑峰国家金融与发展实验室副主任 ⚫王蒋姜国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD 季报】 全球金融市场 国内宏观经济 中国资金流动 地方政府债务 宏观杠杆率 中国财政运行 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 财富管理市场 目 录 一、积极财政缓解财政压力 .................................................................... 1 （一）政府财政压力依然很大 .......................................................... 1 （二）债券组合缓解财政压力 .......................................................... 2 二、地方政府未来的债务风险 ................................................................ 3 （一）加重地方政府未来偿债负担 .................................................. 3 （二）加速地方债务潜在风险爆发 .................................................. 6 （三）加剧地方债务区域不平衡 ...................................................... 9 三、建议 ................................................................................................... 10 1 一、积极财政缓解财政压力 （一）政府财政压力依然很大 经济逐步恢复，各级政府依旧承担较大的财政压力。二季度疫情逐渐趋于平缓，各项经济活动逐渐步入正轨，政府财政收入累计降幅开始收窄，二季度全国总财政收入1同比降幅缩减 8.6个百分点，其中地方政府总财政收入同比降幅缩减 6%。但经济恢复并非一朝一夕之事，国内内需尚未恢复的同时出口受国外疫情重创，全国各项税收收入累计同比依旧保持大幅下滑的趋势，短期内收入降幅虽有所收窄，但幅度不会太大。在消费、投资、出口均未恢复的情况下，各级政府财政情况依然不容乐观。2020年上半年全国总财政收支逆差累计同比扩张 60%以上，中央财政收支虽保持顺差趋势，但顺差趋势缩减 19%，主要原因在于中央财政收入上半年累计同比下滑 14%。同时地方政府财政收支逆差扩大 11%，财政收入降幅虽收窄，但仍保持下滑的趋势，上半年累计下滑 5%，同时财政支出依旧维持增长的趋势，主要在于对地方基层保就业保民生方面的支出进一步加大，在非土地出让支出之外的政府性基金预算收入支出较快。 多数省份财政逆差进一步扩大。2020 年 1-5 月全国 31 个省份中仅青海省、广西省财政收入保持不超出 2%的微弱增速，其他 29 个省份财政收入均为负增长，其中湖北省财政收入增速下滑 42.4%。而财政支出除北京、福建、上海、四川同比增速下降之外，其余省份同比增速均上升，浙江省财政支出增速由 3 月份的-3.57%增至 4.42%，其中社保及卫生支出增长均超出 10%，即多数省份需进一步加大财政支出力度以缓解疫情带来的后遗症，同时多数地方经济尚处于待复苏阶段，尚未达到反哺财政的状态，超 20 个省份财政收支逆差在二季度继续扩大。 1 总财政收入指一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和。 2 （二）债券组合缓解财政压力 政府财力疲弱状态下，在提高赤字规模的同时，政府采取了发行特别国债、增发地方政府专项债及放宽城投债等组合措施来缓解政府财政压力。 1. 特别国债保民生 抗疫特别国债的发行直接填补基层地方政府财政缺口。二季度全国整体疫情逐渐进入可控阶段，政策方向逐渐侧重于缓解疫情对经济的冲击，4 月政治局会议提出发行抗疫特别国债，根据《政府工作报告》，此次特别国债将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民。发行抗疫特别国债的主要目的在于应对冲新冠疫情的冲击，因此，此次抗疫特别国债主要投向于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出以保障民生和基层运转，包括支持小微企业、贷款贴息及减免租金补贴等方面，同时预留部分资金用于弥补地方财政缺口，利息由中央财政全额负担，本金由中央和地方财政共同偿还。目前抗疫特别国债规模预计在 1 万亿元，截至 7 月 15 日已发行抗疫特别国债 7200 亿元。 2. 专项债券稳经济 专项债券已成为地方政府经济稳增长的融资主力。2020 年上半年各省市累计发行地方政府债券 34864 亿元，同比增长23.75%，其中 80%为新增债券，完成提前下达债务限额的 97.9%，债券余额同比增长 18.47%。新增债券中超六成以上为专项债券，上半年累计发行 22313 亿元，完成全年计划的 59.