从“工程量”到“生态成效”的绩效评价重构及对公用事业企业的信用影响

来源：发现报告（www.fxbaogao.com/view?id=5724856）| 引用请注明出处 1 / 6 热点追踪 领域属性 专题研究 从“工程量”到“生态成效”的绩效评价重构及对公用事业企业的信用影响 公用二部| 张金晶 2026 年 9 月 22 日 摘要： “十五五”时期，生态保护正由单项工程治理转向系统治理和全过程监管。实践中，部分生态保护项目绩效评价较为侧重“工程量”指标，对工程的长期“生态成效”的关注相对不足，且容易忽视区域和项目差异。生态保护项目绩效评价重构的核心，并非取消投入与工程指标，而是补充设置差异化的生态成效评价指标，并将评价结果纳入下一年度预算安排，建立绩效结果与资金的责任闭环，建立可追溯的项目绩效档案。从信用影响看，绩效周期延长可能带来回款风险，对于大型国有企业而言，绩效周期延长带来的短期资本压力总体可控，但对于地方公用事业企业和中小环保企业，则更易造成应收款项沉淀和债务增长。整体来看，将生态保护项目绩效评价由“工程量”向“生态成效”转变，避免重建设、轻成效，有利于提高财政资金配置效率和生态保护项目的长期治理质量。 关键词：生态保护项目；绩效评价；“十五五”时期；生态成效；信用风险 正文： 一、研究背景：工程完成不等于生态目标实现 生态保护项目主要包括山水林田湖草沙一体化保护修复、国土绿化与水土流失治理、河湖湿地和水环境修复、历史遗留矿山生态修复、荒漠化及石漠化治理、生物多样性保护以及相关监测管护项目。这类项目兼具工程建设、生态修复和长期运营属性，承做主体通常是具有相应专业资质和实施能力的园林绿化与生态工程企业、水务企业、水利工程企业等公用事业企业；对于投资规模较大、涉及多个生态要素的综合治理项目，地方公用事业企业还可能作为项目业主，与工程施工、设计咨询及监测单位组成联合体，共同负责项目建设。 来源：发现报告（www.fxbaogao.com/view?id=5724856）| 引用请注明出处 热点追踪 | 专题研究 2 / 6 2026 年 8 月，生态环境部等六部门印发《生态保护“十五五”规划》（以下简称《规划》），《规划》提出，持续推进年度全国生态质量评价，强化生态状况评估和生态保护修复成效评估，并加强重大生态保护与修复工程全过程监督评估。这一部署表明，“十五五”时期，生态保护项目的管理重心正在由“是否完成建设任务”向“是否形成稳定生态成效”延伸，生态保护项目绩效评价面临目标转换。植树造林、矿山修复、湿地恢复、河湖治理等项目均可形成直观工程量，但工程量只是生态改善的必要条件，并非充分条件。植被能否持续存活、生境是否真正改善、水土流失是否得到控制以及生态风险是否降低，往往需要跨年度监测才能判断。 中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系；财政部《项目支出绩效评价管理办法》进一步明确，项目支出绩效评价应依据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法，对财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观评价。由此看，预算执行率、资金到位率、工程完成率和验收合格率容易量化、便于核验，能够反映资金投入和项目管理情况，但不能替代对生态效益及其持续性的判断，绩效评价不应止于程序核验。 生态保护项目绩效评价最突出的问题，不是指标数量不足，而是评价链条在工程验收处过早结束。改进方向也不是简单增加一批复杂生态指标，而是重新建立投入、产出、结果和持续性之间的因果联系。评价既要保留资金合规与工程质量指标，也要以少量、关键、可持续监测的生态结果指标作为核心，并通过基线、复核和结果应用，使评价真正影响后续资金安排。 二、现实偏差：评价方式如何影响资金配置和治理行为 实践中，部分生态保护项目绩效评价较为侧重“工程量”指标，而评价规则会对资金配置方向产生反向塑造，当绩效主要依据投资进度和工程数量时，容易施工、便于验收、短期可见的项目更容易获得预算支持，而长期监测、生境维护、自然恢复和风险预防等工作可能被低估。目前，决策与过程指标主要考察立项依据、资金到位率、预算执行率、资金使用合规性等，产出指标主要考察修复或治理面积、工程完成率、验收合格率、建设时效和成本控制等。长此以往，资金可能持续流向较易完成的工程，管理部门也容易将资金执行进度视为项目推进程度；若项目前期论证不足、治理对象识别不准，较高的预算执行率反而可能固化低效投入；建设主体、运营主体和监管主体之间的责任分割，也会导致问题出现后才追加财政投入进行修复，降低前期资金的实际使用效率。 来源：发现报告（www.fxbaogao.com/view?id=5724856）| 引用请注明出处 热点追踪 | 专题研究 3 / 6 评价在竣工后终止，实施主体更有动力满足一次性验收要求，而难以对生态保护项目开展持续管护，对工程的长期“生态成效”的关注相对不足；同时，验收之后缺乏对项目后续变化的经济约束，容易形成验收即退出的管理惯性。造林面积、修复面积、治理河道长度和设备建设数量等产出指标直观可核，而生态系统恢复具有明显时滞，且会受到气候、物种演替、人为活动和后期维护等因素影响。竣工时的成活率、覆盖率或设施运行状态，不能充分代表数年后的治理结果，完成造林面积也不等于植被群落稳定，完成湿地工程不等于生境功能恢复。 为便于横向比较，对所有生态保护项目使用统一评价指标，评价结果容易忽视区域差异及项目差异，偏离项目真正需要解决的问题；但若完全由项目单位自行设定指标，又容易降低目标约束。统一的评价逻辑和基本规则是合理评价的前提，允许依据项目类型、区域特征与主要生态问题设置差异化指标，是提升评价科学性和结果准确性的关键。不同区域的生态本底、气候条件、治理目标和自然恢复速度差异显著，矿山修复、荒漠治理、湿地保护和城市近自然修复也不宜使用同一套结果指标。 三、评价重构：差异化指标设计与预算绩效联动 投入与工程完成度指标仍是绩效评价不可缺少的基础层，但在生态成效评价方面，应按照生态系统类型、区域条件等，设置差异化的评价指标。预算执行率、资金到位率、建设时效和验收合格率能够揭示管理效率、成本控制和工程质量，但只能证明项目按照程序实施，不能作为生态效果的替代变量。项目立项时应形成空间边界明确、数据来源可核验的基线，并从主要问题中选择少量关键指标。例如，水土流失治理关注侵蚀变化和植被稳定性，湿地修复关注水文连通和生境状况，矿山修复关注土地稳定、污染风险与植被恢复。指标不求面面俱到，而应能够证明核心问题是否缓解。在全国或省级层面，可以保留少量共性指标，项目层面则围绕核心问题选择差异化指标，并明确目标值、数据来源、监测频率和责任主体。同时，生态质量变化受到天气、上游来水、土地利用和周边人为活动等多重因素影响，生态的改善或退化不应简单归因于单个项目。评价应结合治理前后变化、相邻区域对照、历史趋势和重大外部事件进行综合判断；在不具备严格因果识别条件时，可评价项目贡献程度，不宜作绝对归因。 生态保护项目不宜仅进行一次竣工评价，应根据项目类型设置合理观察期，并在关键年份开展复核，将评价结果纳入下一年度预算安排，建立绩效结果与资