税收征管和财政政策的中长期主线

免责声明是报告的一部分，请务必一起阅读。- 1 -中证鹏元资信评估股份有限公司研究发展部李席丰lixf@cspengyuan.com主要内容：近期中央指示和税收征管强化的背后，是财政运行逻辑的切换：从“做大增量”转向“向存量要收入”。政策背景是土地财政退潮下，财政政策面临多重约束：支出端，债务付息、社保兜底等刚性支出压力增加；收入端，核心矛盾在土地财政的快速崩塌，以及税收结构和经济转型的错位。随着土地财政退潮、地方财政承压与债务管控趋严，我国税制的底层逻辑发生显著改变，正从过去的“放水养鱼”、寻求增量，逐步进入“补漏洞、强合规、扩税基”的存量优化时代，以实现财政的可持续。未来税收政策预计有以下趋势：（1）提高直接税比重，重点在加强个税的调节。原本承担财富调节职能的房地产税短期内难有实质进展，当前调节收入分配的主要工具是扩大个人所得税的覆盖范围。（2）收紧税收优惠政策，倒逼产业转型，保持合理宏观税负。这主要涉及企业所得税优惠和增值税退税。（3）推进消费税改革，健全地方税体系。激励地方政府从“生产导向”转为“消费导向”。（4）加强税收征管与数字化治理。尤其对高收入人群和自由职业者、平台主播等灵活就业群体。并非边际加税，而是通过强化监管实现应收尽收，避免对投资和消费的挤出。（5）研究适应新业态的税收制度。未来 1-3 年，我国财政政策的主线是平衡短期的逆周期托底和中长期的财税体制改革。中长期视角下，财政政策主线是财税体制改革——在保持宏观税负基本稳定的前提下，优化税制结构、提升直接税比重、调整支出投向；核心目标是增强财政的中长期可持续性，以应对人口老龄化加速与经济结构转型带来的收支缺口压力。短期内，弱刺激、强改革或是主要基调。当前财政逆周期调节属于相机抉择的阶段性安排，在短期稳增长目标达成后，财政政策重心将再度回归中长期的结构性改革，确保财政长期的有效性和稳健性。税收征管和财政政策的中长期主线宏观政策2026 年 9 月 14 日宏观政策一、重要政策分析今年税收政策密集出台，持续强化对企业和个人的税收监管。8 月 26 日，副总理丁薛祥在财政科学管理研讨交流座谈会上表示，“要处理好财政和经济的关系…保持合理的宏观税负水平，研究健全同新业态相适应的税收制度，盘活存量资源资产。”上述中央指示和税收征管强化的背后，是财政运行逻辑的切换：从“做大增量”转向“向存量要收入”。1、 背景：土地财政退潮下，财政政策面临多重约束支出端，债务付息、社保兜底等刚性支出压力增加。一方面，随着政府债务的快速扩张，债务付息在财政支出的占比持续上升；另一方面，为应对人口老龄化趋势和保障民生，社保和就业等领域支出稳步增加。在财政收入增长乏力的背景下，这些刚性支出会对基建投资等其他领域形成挤压。收入端，核心矛盾在土地财政的快速崩塌，以及税收结构和经济转型的错位。全国土地财政收入从 2021年的 8.7 万亿元，下滑到 2025 年的 4.2 万亿元；2026 年下滑趋势并未放缓，前 7 个月为 1.2 万亿元，较峰值 2021 年同期下降约 72%，预计全年进一步收缩至 2-3 万亿元。近期房地产现房制度可能导致行业投融资更加谨慎，依赖高杠杆周转的传统土地财政模式恐难以为继。土地收入的萎缩导致近五年广义宏观税负水平不断下降，也对地方政府产生巨大冲击。收入端另一矛盾，是税收制度的结构性问题，体现在新旧动能的税收差异。传统经济动能综合税率较高，如房地产和金融，通常在 20%左右；而增速快、政策倾斜的新兴产业和服务业，其综合税率中枢相对较低。因此经济转型中，新兴产业的税收增长难以对冲传统动能的税收下降，导致整体税收收入的增速难以达到名义 GDP 的增速，也对财政收入形成中长期制约。中央转移支付虽是地方收入重要来源，但往往有特定的支出方向，限制地方政府资金腾挪的空间。2、 税收政策特点和深层原因：核心驱动是债务和财政压力，技术条件是重要催化近两年税收政策的核心动作是系统梳理现有征管体系，通过提高征缴效率和查补漏洞来提高收入基础。企业端，集中在税费补缴。2026 年上半年，A 股市场出现一轮密集的补税公告潮，规模和案件超过去年全年。这批补税并非“严打偷逃税”，而是对税收优惠适用口径的重新认定，追溯期限最早至 2021 年，这得益于 2021 年启动建设的金税四期工程所提供的追溯能力。对于部分成熟的行业，如新能源车、电池等前期支持的重点行业，税收优惠的窗口逐步收窄。居民端，主要是社保和个税，尤其是对高收入人群的资本所得加大征缴力度。例如，2025 年对境外投资收益和境内高净值人群的税务征管力度空前加强，2026 年延伸至对离岸信托征税，重点在加强对高收入人群的财富所得调节。在当前时点加大征管力度，既来源于财政现实压力，也受益于技术条件的变化。在金税四期大数据和宏观政策CRS 跨境数据穿透的助力下，以往难以识别的应税行为和隐匿收入逐步显性化，个人海外资产、隐性收入等灰色空间被压缩。过去十余年，我国税收政策主基调是减税、免税、缓税，通过各种优惠政策来降低企业成本，推动经济发展。随着土地财政退潮、地方财政承压与债务管控趋严，我国税制的底层逻辑发生显著改变，正从过去的“放水养鱼”、寻求增量，逐步进入“补漏洞、强合规、扩税基”的存量优化时代，以实现财政的可持续。3、税收政策的趋势：强化监管和个税调节，收紧部分行业税收优惠（1）提高直接税比重，重点在加强个税的调节。我国税制以间接税（如增值税、消费税）为主，直接税（如个人所得税、企业所得税、财产税）比重相对偏低。间接税为主的制度使得一般劳动者承担了更高的税负水平，而高收入群体的税负相对较轻，在“K”型经济下加剧居民财富分化。原本承担财富调节职能的房地产税，在立法与试点两个维度短期内都难有实质进展。而当前个人所得税占总税收的比重约 9%，远低于发达国家水平（多数在 20%—40%）。因此，当前调节收入分配的主要工具是扩大个人所得税的覆盖范围，将离岸收入、资本利得、财产性收入纳入个税监管，未来个税占比有较大可能提升至 12%-15%。（2）收紧税收优惠政策，倒逼产业转型，保持合理宏观税负。这主要涉及企业所得税优惠和增值税退税。尽管企业所得税法定税率为 25%，但许多企业通过申请高新技术企业资质、研发加计扣除、小微企业减免、小规模减征等方式，大幅降低实际税负，利用规则漏洞降低成本。很多外贸企业通过出口退税续命，靠低价抢夺市场。这种政策套利导致低端竞争和产能过剩，以及财政资源的浪费。未来税收优惠将精准流向真创新、真合规的企业，倒逼产业走向高端化；部分过剩产能行业的出口退税逐步缩减或取消，减少低价无序出口竞争，也有利于保持合理宏观税负。（3）推进消费税改革，健全地方税体系。消费税改革是“十五五”时期的重要抓手。改革方向是推进消费税征收环节后移，从生产/进口环节逐步转向零售环节，并稳步下划地方。这将增加地方自主税源，缓解地方财政压力，激励地方政府从“生产导向”转为“消费导向”。此外，征税范围预计也将优化，潜在扩围包括高档娱乐服务、高耗能高污染产品等。（4）加强税收征管与数字化治理，但并非边际加税。依托金税四期等数字化手段，提升税务透明度，减少灰色避税空间。尤其加强对高收入人群和自由职业者、平台主播等灵活就业群体