煤炭行业点评报告：制度阀门越拧越紧，煤矿生产管控全面趋严

请务必阅读正文之后的重要声明部分制度阀门越拧越紧：煤矿生产管控全面趋严煤炭证券研究报告/行业点评报告2026 年 09 月 24 日评级：增持（维持）分析师：杜冲执业证书编号：S0740522040001Email：duchong@zts.com.cn基本状况上市公司数33行业总市值(亿元)22,218.01行业流通市值(亿元)20,848.52行业-市场走势对比相关报告1、《煤价高位震荡蓄势，关注板块配置机会》2026-09-192、《迎接煤炭新周期，徐行未止积极布局》2026-09-123、《煤价股价不同步，积极把握加仓机遇》2026-09-05投资要点2025 下半年以来，国家层面集中修订煤矿安全生产相关制度，叠加煤炭主产地出台地方专项监管新规，我国煤矿监管体系从安全生产、产能管控两大维度同步收紧。监管逻辑由事后处罚转向全流程、全链条穿透式监管：安全生产端强化重大灾害治理、反“三违”、隐患动态清零，责任链条延伸至上级集团、实际控制人；产能管控端明确超能力生产重大事故隐患判定标准，通过许可管理、执法惩戒约束产量释放。整体来看，煤炭生产制度阀门持续拧紧，煤矿合规生产约束显著增强，超产行为认定更清晰、查处力度更大，煤矿超产难度持续提升。安全生产视角：制度密集修订，全链条安全约束持续加码。本轮监管改革围绕制度建设、执法追责、地方落地三层推进，覆盖灾害防治、现场作业、隐患治理、主体责任、许可监管全流程，安全监管从事后处置向事前预防、过程管控转变。国家层面基础制度集中迭代，压实生产全过程安全底线。（一）重大灾害防治技术标准全面升级：《煤矿安全规程》全面修订，煤矿安全基础制度和技术要求进一步完善。2025 年 7 月，应急管理部发布《煤矿安全规程》（应急管理部令第 17 号），自 2026年 2 月 1 日起施行。根据国家矿山安全监察局新版《煤矿安全规程》专题新闻发布会介绍，本次修订是《煤矿安全规程》自 1951 年发布以来的第 16 次修订，与上版相比新增 56 条、实质性修改 353 条，重点围绕“实、准、放、清、智”五个方面，进一步强化重大灾害防治、安全技术管理、露天煤矿安全、设计及井巷布置和隐蔽致灾因素普查等方面；（二）现场作业强化管控与“闭环”管理：瓦斯治理精准管控与“三违”治理强化闭环管理。《关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作的紧急通知》从提高政治站位、压实制度体系、聚焦核心环节、强化现场管控和强化监管执法五个方面部署瓦斯防治工作，重点强化隐蔽致灾因素普查、通风系统管理、瓦斯抽采、防突措施、安全监控和高风险环节管控。《关于加强矿山企业反“三违”工作的通知》建立“预防—发现—查处—分析—帮教—回访”闭环管理机制，推进“无视频不作业”和 AI 智能反“三违”技术应用，明确事故隐患未消除前不得开展作业。对严重三违人员实施停岗学习、家属帮教、返岗承诺，强化人的行为管控。（三）重大事故隐患判定标准细化：通过封闭式列举+量化阈值+数据穿透，让隐患认定更科学、精准。新版《煤矿重大事故隐患判定标准》（应急管理部令第 21 号，2026‑07‑01 实施）划分 17 大类重大隐患，把生产组织、采掘工作面数量、单班作业人数纳入隐患判定，将安全风险从灾害风险延伸至生产组织风险。（四）安全生产许可范围和持续管理要求强化：新版《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（应急管理部令第 22 号，2027-01- 01 实施）中许可对象拓展至煤矿上级企业法人、煤层气地面开采企业；发证调整为省级统一发证，开采条件发生变化（托管、瓦斯等级、水文地质、冲击地压）应当办理许可变更；延续煤矿取得许可证后不得降低安全生产条件，不满足条件不得开展生产的要求。监管执法与责任追究穿透升级，违法违规成本抬升。我国煤矿安全监管执法与责任追究相关制度集中完善，监管要求依次覆盖行政处罚、隐患治理、企业主体责任和监管监察履职等环节。执法体系不再只针对事故结果处罚，转向隐患排查、过程违法的全过程执法，责任链条穿透到集团总部、实际控制人、最终受益人。（一）行政处罚工具扩容，现场强制处置手段完善。修订《安全生产违法行为行政处罚办法》（应急管理部令第 18 号，2026‑02‑01 实施），新增没收非法财物、限制从业、限制生产经营等处罚；重大隐患无法保证安全时可撤人停产，拒不执行的可停止供电、停供民用爆炸物品，强化现场即时处置能力。（二）重大事故安全隐患全环节实现动态清零。《煤矿重大事故隐患动态清零办法》围绕企业自查、行政检查执法、举报核查、全量汇总、跟踪督办和整改销号等环节，压实重大事故隐患排查治理“一件事”全链条责任。重大隐患必须实现动态清零，未治理完成不得采掘生产。（三）主体责任向上级公司、实际控制人延伸。《关于进一步加强矿山企业安全生产主体责任落实的指导意见》，将法定代表人、实际控制人、实际负责人、最终受益人、幕后操控人全部纳入安全生产第一责任人；要求煤矿主要负责人每月现场检查不少于 1 次、带班下井不少于 5 个；严禁上级企业向下属煤矿下达超能力生产计划与经营指标；严禁以包代管、违法外包。多行业点评报告- 2 -请务必阅读正文之后的重要声明部分层级集团需要压缩安全管理层级，建立覆盖实际控制人的全员安全生产责任制。（四）开展三级突出问题专项整治。《关于开展矿山安全生产突出问题整治的通知》同时覆盖企业、地方监管、国家监察三个层面。企业端严查隐蔽工作面、监控数据造假、转包分包；地方监管纠治打卡式履职、有案不立、以罚代刑；国家监察层面整治人情执法、重罚款轻隐患整改；对举报舆情线索开展回头查回头看，从企业到监管全链条压实责任。煤炭主产地出台地方新规，进一步细化落地安全红线。内蒙古、山西作为国内煤炭核心主产地，出台地方性刚性规定，把国家政策进一步细化为可落地的禁止性条款，填补地方监管细则。内蒙古“十条”和山西“十七条”共同体现出地方煤矿安全监管趋严、趋细、趋实，主要表现为：（一）安全生产红线进一步刚性化。两大主产区均将隐蔽工作面、人员入井、灾害治理、外委施工和停产停建煤矿等列为重点管控对象，推动安全要求转向明确的禁止性和强制性要求。（二）监管范围从矿井现场延伸至生产经营全链条。内蒙古重点强调作业审批、风险研判、灾害治理、数据上传和应急撤人；山西进一步将监控数据、劳务外包、煤炭产销、“五量”数据、税务审计及违法“四链”纳入监管。（三）部门协同和责任落实机制进一步强化。内蒙古要求外委施工队伍、第三方服务机构 100％向安全监管监察部门报备，“三堂一舍”等地面建筑及各类灾害治理项目 100％明确安全管理责任、落实安全管理职责；山西进一步落实“三管三必须”实施细则和煤矿安全管理职责清单，加强地方煤矿安全监管机构建设，改革煤矿安全监管人员派驻制度，并通过巡查考核、审计监督、税务监管和“行刑纪”衔接强化部门协同与责任追究。产能管控视角：超产认定清晰化，超产难度持续加大。本轮政策并非简单行政压减产量，而是通过隐患判定、上级企业责任约束、安全生产许可证动态监管、执法处罚多套工具，把超能力生产纳入重大事故隐患，从制度源头约束超产行为，煤矿想要实现超产的制度空间显著压缩。（一）量化判定标准细化，重大事故隐患认定严格。新版《煤矿重大事故隐患判定标准》给出明确量化阈值：煤矿全年