【粤开宏观】对解决地方财政问题的思考：兼谈地方附加税的意义

请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 7 证券研究报告 | 宏观点评 宏观点评 【粤开宏观】对解决地方财政问题的思考：兼谈地方附加税的意义 2026 年 09 月 21 日 投资要点 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 近期报告 《【粤开宏观】央企清欠政策的传导逻辑及长效防控机制》2026-09-21 《【粤开宏观】中美 K 型分化的本质与区别》2026-09-20 《【粤开宏观】美国 K 型分化下的加息逻辑 —— 美 联 储 9 月 议 息 会 议 点 评 》2026-09-17 《【粤开宏观】8 月经济运行图景：工业与服务业分化，房地产呈现三重分化》2026-09-15 《【粤开宏观】城投转型的进展与困难——2025 年 城 投 年 报 观 察 （ 二 ）》2026-09-13 一、征求意见稿的三个特点及需要关注的两个问题 此次改革的内容呈现出三个特点： 一是税收（收费）制度基本平移，整体税负维持稳定；二是赋予地方一定的自主管理权限，增强地方财力自主性；三是注重与之前税费征收制度和相关法律的衔接。 总体上看，由于地方附加税主要是对原来一税两费的合并以及总体平移，更多是规范税收、简化征管并赋予地方更多管理权限，对宏观税负以及微观主体负担影响相对有限。当然，实施落地还需要进一步明确或评估两个问题：一是合理评估对相关纳税人税费负担的影响，尤其是对当前正在享受相关税收优惠政策的微观主体的影响；二是统筹考虑相关税费收入的使用，原“一税两费”理论上是专款专用，未来需要统筹考虑合并后对原来支出领域的影响等。 二、解决地方财政困难需要从中央和地方同时发力，需要改革财税制度 对地方政府而言：从短期看要加大资产盘活力度，盘活资产靠的是一系列制度支持，例如资产清查、资产产权瑕疵修复、资产处置尽职免责、国资考核激励机制等，缺乏制度支持的资产盘活将沦为方式单一且不可持续的粗放资产处置。从长期看，地方政府要推动城投转型并重塑税基，切实因地制宜找到符合自身优势的特色产业，要打造良好的营商环境而非一味依赖补贴和税收优惠洼地来吸引产业。 对中央政府而言：从短期看有必要加大对地方的转移支付、增加均衡性转移支付的比重，增强地方政府获得的转移支付的规模以及可支配程度；持续增加转移支付不是长期之道，但短期是非常有必要的，有助于地方政府度过房地产持续调整、化债重压、新旧动能转型的关键阶段。从中长期看，有必要通过财税制度改革来稳定宏观税负、完善央地事权和支出责任划分、改革政府投融资体制机制，具体可通过以下改革实现。 一是逐步稳定宏观税负，扭转宏观税负持续下行的趋势；二是推动财税体制改革，厘清政府与市场关系，科学界定政府职责与规模，约束地方政府规模持续扩张；三是探索建立债务与资本预算，加强地方政府债务管理，降低地方对债务的依赖；四是深化地方政府投融资体制改革，根据项目的收益特征和投资周期匹配相应的资金来源，形成国债、地方一般债、地方专项债、城投债各司其职的格局。 风险提示：财税体制改革举措超预期、外部冲击超预期 宏观点评 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 7 目 录 一、征求意见稿的三个特点及需要关注的两个问题 ............................................................................................................. 3 二、解决地方财政困难需要从中央和地方同时发力，需要改革财税制度 ......................................................................... 4 宏观点评 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 7 近年来随着中国经济新旧动能加快转换以及房地产持续调整，宏观税负总体呈下行态势，同时地方财政收入尤其是综合财力受冲击明显，财政紧平衡已成为常态。在此背景下，如何稳定宏观税负、如何解决地方财政收支矛盾，事关地方政府积极性的发挥，事关积极财政政策更好落地，事关经济平稳运行，已成为各方关注的焦点问题，亟需破局。三中全会和四中全会对此做了方向性、指导性的部署安排，要求“增加地方自主财力”“规范税收优惠”“研究探索同新业态相适应的税收制度”。 为贯彻落实 2024 年 7 月三中全会提出的“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”，2026 年 8 月 28 日，财政部和国家税务总局公布了《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）。这是落实重要部署的关键举措，不仅标志着我国税收法定和税收制度改革又取得新的进展，还是增强地方财政收入稳定性的重要改革措施。总体上看，地方附加税短期对宏观税负和地方财力的影响相对有限，更主要是简化税费制度、优化税费结构、增加财力自主性、推进税收法定。从根本上解决地方财政问题，除了推出地方附加税外，还要从规范税收优惠、改革税收制度（税制跟上数字经济服务经济和人工智能经济发展步伐）、盘活地方国有资产、上移事权和支出责任、优化转移支付制度等方面共同施策。 一、征求意见稿的三个特点及需要关注的两个问题 此次改革的内容呈现出三个特点： 一是税收（收费）制度基本平移，整体税负维持稳定。地方附加税是将我国施行已久的“一税两费”——即城市维护建设税（1985 年开征）、教育费附加（1986 年开始征收）、地方教育附加（2011 年开始征收）——合并为一个税种，而非开征新的税种。这样做，不仅明显简化了税费征收，而且使之前“两费”正式转为具有基本税收法律征收依据的“税”的形式，增强了征收的法定性和稳定性。税率设置上充分考虑了税制简化、税负稳定、地方差异等因素，采用浮动比例税率，税费负担保持基本稳定。2025 年，城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的规模分别为 5170 亿元、2382 亿元、1582 亿元，合计为 9134 亿元，相当于我国税收收入的 5.2%，相当于一般公共预算收入的 4.2%。 二是赋予地方一定的自主管理权限，增强地方财力自主性。《征求意见稿》之前，过去城市维护建设的税率标准为：对纳税人所在地在市区的，适用税率为 7%；纳税人所在地在县城、镇的，适用税率为 5%；纳税人所在地在其他地区的，适用税率为 1%。教育费附加按照单位和个人实际缴纳的增值税、消费税税额的 3%征收，地方教育附加按照单位和个人实际缴纳的增值税、消费税税额的 2%征收。《征求意见稿》赋予了各省在综合统筹考虑本地区经济社会发展和促进全国统一大市场建设等情况的前提下，在 11%—13%幅度内自行确定省内适用税率的权利，是增强地方自主财力的重要举措。 三是注重与之前税费征收制度和相关法律的衔接。例如，规定了国务院可以根据国民经济和社会发展的需要，对于特殊产业和群体以及重大突发事件应对等情形，减征或者免征地方附加税，保留了税收优惠窗口；明确了