基础设施投融资行业2026年一季度政策回顾及展望：化债迭代升级 转型回归实体

城投债季度报告 化债迭代升级 转型回归实体 ——基础设施投融资行业 2026 年一季度政策回顾及展望 政府公共评级二部 中诚信国际信用评级有限责任公司 中诚信国际基础设施投融资行业 2 化债迭代升级 转型回归实体 ——基础设施投融资行业 2026 年一季度政策回顾及展望 一、政策回顾 2026 年一季度，基础设施投融资行业政策在延续 2025 年“化债与发展”一体推进的基础上，呈现出“高站位、强落地、重质效”的深化特征。中央及地方通过构建全口径债务管理长效机制、加速融资平台“清零”与实质转型、深化财税体制改革及创新投融资模式，系统性地推动行业向市场化、法治化、可持续方向演进。 2026 年作为“十五五”规划的开局之年，一季度基础设施投融资行业政策紧扣化债迭代升级、转型回归实体主线，在延续 2025 年“化债与发展”一体推进基调的基础上，呈现出“高站位、强落地、重质效”的特点。中央及地方从顶层制度保障、存量债务化解、增量风险防控、城投平台市场化转型等方向密集出台政策、召开重要会议、部署重点工作，以全口径监管筑牢风险防线、以制度改革理顺体制机制、以分类施策推动平台转型，系统性推动行业从政府信用依赖向市场化主体转变、从应急化债处置向长效风险防控转型，为基础设施投融资领域高质量发展奠定坚实制度基础。政策导向主要特点如下： 一、存量债务化解方面，构建全口径、常态化、长效化管控体系，推动存量债务风险平稳缓释，化债机制持续完善。2026 年一季度，全国“两会”审议通过的《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》将“构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”提升至国家治理层面，为未来五年基投行业改革定下总基调。2026 年 1 月，财政部债务管理司全面履职，从中央层面统筹政府债务“借、用、管、还”全流程管理。该司下设综合处、中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处、监测管理处六个处室，其成立标志着我国政府债务管理进入专业化、系统化新阶段。同时，在监测体系建设方面，各地加快构建覆盖中央、省、市、县四级，联通财政、国资、金融监管部门的统一政府债务监管平台，财政部依托监测体系强化日常监管与风险核查，强调落实终身问责、倒查责任的监管要求。2 月，财政部、金融监管总局联合优化名单制管理，由“一刀切”限制转向分类施策、动态调整，对已完成隐性债务清零、实现市场化实质转型、具备稳定经营性现金流的平台主体，合理支持其开展市场化融资，平衡风险防控与合理融资需求，重点用于保障性租赁住房、产业园区升级、基础设施 REITs 底层资产培育等合规经营性项目。相关政策在广东、浙江、江苏等地转型平台逐步落地，市场化融资功能有序恢复。同时，中央层面持续强化化债督导，4 月 28 日中央政治局会议明确要求有序化解地方政府债务、清理拖欠企业账款，进一步压实地方主体责任。 二、增量债务防控方面，审批与融资两端收紧，从源头阻断隐性债务新增。为严控新增隐性债务， 中诚信国际基础设施投融资行业 3 政策从投资审批和融资审核两端发力。2026 年 3 月，自然资源部 38 号文建立新增建设用地与存量盘活挂钩机制，严控土地用于经营性房地产开发，配合投资审批形成要素约束。4 月 8 日，国务院办公厅印发《关于深化投资审批制度改革的意见》（13 号文），提出优化审批权限配置，强调加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理；严格项目审批管理，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批；强化投资与要素政策协同，严控资金、资源向禁止类项目错配。13 号文标志着我国投融资管理从“放管失衡”转向“精准管控”：一方面全链条收紧政府投资审批，严控债务风险；另一方面全面升级企业投资监管，将产业政策作为项目落地的核心闸门；同时构建全过程闭环监管体系，并精准开放竞争性领域以引导民间投资，推动形成质量优先、监管从严、市场主导的新格局。同月，国家金融监督管理总局发文严禁涉农贷款违规用于化债或新增隐债，强化信贷资金用途管控。上述政策形成投资审批严、融资门槛高、资金监管实、要素约束强的全方位防控体系，实现增量风险源头管控。 三、融资平台清零攻坚提速，推动从政府融资载体向市场化实体转型。2026 年 2 月，国务院批转平台转型指导意见，明确 2027 年 6 月末前地方政府融资平台从名单全部退出的硬时限与“五条硬标准”，要求坚决剥离政府融资功能，严禁新设或异化平台，并通过注销、重组、资产注入、市场化转型等路径分类推进。一季度各地进入清零冲刺阶段，监管导向从公告退出转向实质转型，杜绝形式化整改。3 月，沈阳区级空壳平台启动破产清算，成为一揽子化债以来首例依法破产案例，释放市场化出清强烈信号。政策同时鼓励转型平台聚焦保障性租赁住房、产业园区、城市更新、REITs 底层资产等经营性业务，支持通过基础设施 REITs 等工具盘活资产。整体来看，平台转型进入退平台提速、去政府融资功能彻底、市场化导向清晰、分类处置落地的攻坚阶段，行业主体格局加速重塑。 四、财税改革全面落地，为化债与转型奠定长效体制基础。财政政策定调方面，1 月国务院新闻办举行新闻发布会，财政部明确 2026 年将实施“总量增加、结构更优、效益更好、动能更强”的更加积极财政政策。其中，“动能更强”旨在通过改革理顺机制、激发活力，一方面优化转移支付结构，增强地方自主财力和统筹能力，另一方面清理规范税收优惠与补贴，推动建设全国统一大市场。在预算统筹方面，3 月财政部披露 2026 年中央财政预算，首次明确中央国有全资企业（非金融）税后利润的收取比例。整体而言，央企利润上缴财政比例明显提高：烟草企业和石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业收取比例为 35%，较此前上升 10-15 个百分点；一般竞争性企业收取比例为 30%，较此前上升 15 个百分点；军工企业、转制科研院所等收取比例为 20%，较此前上升 10 个百分点。此举将有助于增强预算统筹能力、缓解财政支出压力，同时或倒逼国企提质增效。在税制改革方面，全国人大财经委在审查 2026 年财政预算报告时强调，研究探索建立税式支出制度。税式支出本质上是政府通过放弃部分税收收入来实现特定政策目标的“间接支出”，与税收优惠是一体两面的关系。建立税式支出制度，意味着将原有的税收优惠以科学、规范的形式进行管理和控制，将“看不见的财政支出”编入预算管理体系，有助于提升税制规范化水平，增强税收宏观调控效能，推动宏观税负合理化。此外，国务院批转的《关于进一步推进央地财政事权和支出责任划分改革的方案》，将义务教育、医保补助、跨区域重大基建等部分事权上收为中央事权，从制度层面减轻地方刚性支出压力。 中诚信国际基础设施投融资行业 4 表 1：2026 年一季度以来基