2025年财政数据回顾与2026年财政政策展望

本报告禁止在中国内地发布 (请参阅本报告背面的重要信息披露及声明) 中银国际研究可在中银国际研究网站 (www.bociresearch.com)上获取 宏观策略 | 中国经济 2026 年 2 月 13 日 2025 年 财 政 数 据 回 顾 与2026 年财政政策展望 2025 年财政政策更加积极，一般公共预算赤字同比提升 1 个百分点至 4%，涵盖一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算的广义财政赤字达12.1 万亿元，创历史新高。但由于下半年房地产调整压力加大、经济增长动能放缓，全年广义财政收入下降 2.2%，较年初预算低 6,400 亿元。2025 年广义财政支出（剔除 5,000 亿补充银行资本金）40.3 万亿元，同比增速放缓0.4 个百 分 点至 2.2%。 展望 2026 年 ， 预计 广 义财 政 支出 增 速 加快 至3.3%，主要来自财政收入回升以及政府新增债券小幅扩张，广义赤字率预计从 2025 年的 8.6%降至 8.2%。 2025 年财政政策回顾特点 （一）广义财政收入跌幅扩大，房地产调整与内需不足是主要拖累 一般公 共预算收入和 政府性基金收 入继续低于年 初预算安排。 2025 年全年，一般公共预算收入 21.6 万亿元，同比减少 3,660 亿元或下跌 1.7%，较年初设定的预算少收 3,805 亿元。同时，政府性基金收入同比下跌 7.0%至5.77 万亿元，跌幅较 2024 年的 12.2%有所收窄，但远低于年初预算的增长0.7%，存在 4,795 亿元缺口。综上，2025 年“两本账”（一般公共预算+政府性基金预算）财政收入同比下降 2.9%至 27.4 万亿元，较预算安排少收8,600 亿元，相当于 GDP 的 0.6%；相比之下，2024 年“两本账”财政收入同比下跌 2.0%，较预算少收 1.3 万亿元。 税收收入和国有土地出让权收入是主要拖累。税收收入占一般公共预算收入的 81.6%；2025 年税收收入增长 0.8%，2024 年下跌 3.4%，预算目标为增长 3.7%，对应少收 5,097 亿元。我国税收收入以流转税为主，对物价表现较为敏感，2025 年物价持续低位运行，GDP 平减指数跌幅从 2024 年的-0.8%加深至 2025 年的-1.0%，名义 GDP 增速从 2024 年的 4.2%降至 2025 年4.0%，导致以名义价值征收的税收增速较低。同时，工业品价格持续负增长，企业利润增长偏弱，占税收 23%的企业所得税在 2025 年仅增长 1.0%。 国有土地出让收入占政府性基金收入 72%，2025 年继续下跌 14.7%至 4.15万亿元，全年走势前高后低，第四季度调整压力上升，跌幅自前三季度的4.2%急速扩大至四季度的 24.4%；2025 年国有土地出让收入较 2021 年高点累计下跌 52.3%，对应少收 4.55 万亿元。值得关注的是，2025 年国有土地使用权出让金收入安排的支出达到 4.71 万亿元，形成了 5,602 亿元的收支缺口需要通过其它资金来源补齐。 国有资本利润上缴力度增加和资本市场回升带来的相关收入是财政增收的一大亮点。2025 年，国有资本运营预算实现收入 8,547 亿元，增长 26.0%或1,764 亿元，较预算安排多收 2,219 亿元。国有资本运营预算收入主要包括国企利 润上 缴、国 企股 息红 利等， 尽管 2025 年国有 企业 利润总 额下 降6.3%，但在国务院国资委、证监会等部门出台市值管理的政策引导下，央企成为加大分红、提升投资者回报的主力。2025 年中央国有资本运营收入高增73.3%，是整体国有资本运营收入增长的主要拉动力。资本市场活跃推高证券印花税和与个人所得税有关的股息红利、股权转让等资本利得收入，2025年证券交易印花税上涨 57.8%，个人所得税增长 11.5%，增速明显高于其他主要税种。2025 年非税收入在 2024 年的高基数下同比减少 11.3%，但好于年初预算的下跌 14.2%，非税收入表现好于预算安排在一定程度上或与特定企业和金融机构加大利润上缴和分红有关。 2026 年 2 月 13 日 2025 年财政数据回顾与 2026 年财政政策展望 2 本报告禁止在中国大陆境内发布 (请参阅本报告背面的重要信息披露及声明) 宏观税负率进一步下降。2025 年，一般公共预算收入占 GDP 的比重从 2024年的 16.3%下降到 2025 年的 15.7%，较“十四五”末的 2020 年下降了 2.4个百分点，较 2015 年的高点下降了 6.5 个百分点。由于税收收入增速持续低 于名 义 GDP 增 速 ， 税收 收 入占 GDP 的 比重 进 一 步 降至 2025 年 的12.6%，较 2024 年低 0.4 个百分点，距离 2012 年的高点已累积下降 5.8 个百分点。IMF 的政府财政收支统计显示，发达国家的宏观税负水平普遍在30%以上，部分甚至超过了 40%、50%，发展中国家约为 20%左右；我国同口径占比在 24%左右。“十五五”规划建议指出，应“保持合理的宏观税负水平”。实现宏观税负止跌企稳关系未来财政支出的可持续性，预计后续会通过加强税收征管、改革完善税费制度、综合推进“反内卷”并完善税费补贴来保持税收收入占比的基本稳定。 图表 1. 预算广义财政收入和实际广义财政收入 图表 2. 广义财政收入缺口构成 资料来源: 万得资讯，中银国际研究 资料来源: 万得资讯，中银国际研究 图表 3. “两本账”财政收入和财政支出增速 图表 4. 一般公共预算收入/GDP 资料来源: 万得资讯，中银国际研究 资料来源: 万得资讯，中银国际研究 万亿人民币)((右轴)缺口(左轴)“三本账”实际收入(左轴)“三本账”预算收入万亿人民币)(2025202420232022202120203230282624210(1)(2)(3)(0.64)(1.21)(0.66)(2.67)0.97 1.57 28.2 28.9 29.4 28.7 30.6 28.1 28.9 30.1 30.1 31.4 29.6 26.5 国有资本运营收入政府性基金收入一般公共预算收入万亿人民币)(202520242023202220212020210(1)(2)(3)0.22 0.09 0.14 0.06 0.13 0.10 (0.48)(0.87)(0.75)(2.08)0.35 1.20 (0.38)(0.42)(0.05)(0.65)0.49 0.26 (%)累计同比(一般公共预算+政府性基金) 增速全国财政支出(一般公共预算+政府性基金) 增速全国财政收入12/2505/2510/2403/2408/2301/2306/2211/2105/2110/2003/2008/1901/1906/1811/1704/1709/1602/16403020100(10)(20))(%2026F202520242023202220212020201920182017201620152014201323222120