基础设施投融资行业2025年一季度政策回顾及展望

城投债季度报告 攻守兼备 动态平衡 ——基础设施投融资行业 2025 年一季度政策回顾及展望 政府公共评级二部 中诚信国际信用评级有限责任公司 中诚信国际基础设施投融资⾏业 2 攻守兼备 动态平衡 ——基础设施投融资行业 2025 年一季度政策回顾及展望 一、政策回顾 2025 年一季度以来，基础设施投融资（以下简称“基投”）行业的政策一方面延续了 2024 年“一揽子化债”政策“控制新增、化解存量”的总体思路，通过规范政府及基投企业举债融资行为，推动区域和基投行业债务风险化解；另一方面强调发展中化债，通过规范基金投资、推动专项债支持基础设施投资等政策支持基投企业转型与高质量发展，整体上明确化债与发展齐头并进的步调。 近年来，基投领域的政策导向始终围绕风险防控与稳步增长展开，主要经历了四个阶段的紧松周期，呈现明显的阶段性特征：政策调控强度经历了由宽松到趋紧的渐进过程，监管体系不断完善，治理思路逐步转向疏导与管控并重，且相关政策与手段日益多样化。与此同时，基投企业的转型发展也实现了从零散到系统、从笼统到精细的跨越。特别是自“一揽子化债”政策实施后，针对基投企业的政策覆盖范围之广、实施力度之大均创历史新高，并在债务化解与可持续发展之间寻求平衡。在“一揽子化债”政策的推动下，2024 年基投行业政策延续了“控制新增、化解存量”的核心思路，重点对既有化债措施进行补充和细化，优化债务化解路径，健全行业退出机制，并加强对债券融资市场的规范管理，实施“有保有压”的调控策略。进入下半年后，政策支持力度显著加大，财政投入规模创下新高。与此同时，政策层面要求建立健全债务风险防控体系，强化责任落实，并深化财税体制改革，增强地方财政能力。此外，政策还注重债务化解与高质量发展的协同推进，鼓励优势地区发挥引领作用，为基投企业的转型升级和可持续发展提供有力支撑。 2025 年一季度以来，基投行业的政策延续了 2024 年“一揽子化债”政策“控制新增、化解存量”的总体思路，且更加注重化债与发展之间的平衡，2025 年全国政府工作报告提出了动态调整债务高风险地区名单、打开新的投资空间等新要求；国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1 号），对基金投资业务进行规范，为基投企业转型提供助力；国务院常务会议强调加大各类专项债对基投行业业务开展和项目投资的资金支持。政策导向主要特点如下： 一、“一揽子化债”政策取得阶段性成果，多地实现隐债清零。2025 年一季度，各地陆续披露2025 年政府工作报告及 2024 年预算执行报告，多地表示 2024 年已实现隐性债务清零，共涉及 10 个省、23 个地市，隐债化解步伐显著加快，“一揽子化债”政策总体取得阶段性成果。其中，根据《徐州市 2024 年预算执行情况与 2025 年预算草案的报告》，江苏省徐州市获批特别专项债 118.81 亿元，全部用于置换隐债，在“一揽子化债”政策支持下，圆满完成隐债清零任务；同时将进一步规范政府 中诚信国际基础设施投融资⾏业 3 举债融资行为，从源头上避免新增隐性债务风险，坚决不触碰新增隐性债务红线。天津市河北区在《2025 年政府工作报告》中披露，2024 年稳妥做好债务化解工作，实现隐性债务提前清零；2025 年将用足用好中央增量化债政策，降低融资成本，压降债务规模，严控新增隐性债，加强政府债券资金“借用管还”全过程管理，全力以赴完成既定化债任务，确保政府债务风险总体可控。吉林省辽源市在《2025 年政府工作报告》中披露，2024 年用足用活中央多轮化债政策，全域存量隐性债务实现“清零”，市本级成功退出债务红色高风险序列，政府投资空间进一步释放，同时超额完成融资平台压降任务。根据《青海省 2024 年预算执行情况和 2025 年预算草案的报告》，青海省落实“一揽子化债”方案，多渠道统筹资金资产资源，4 个州全面实现隐性债务“清零”，全年化债任务顺利完成。 二、坚持在发展中化债、在化债中发展。2025 年全国政府工作报告提出动态调整债务高风险地区名单，“99 号文”亦对地方政府退出重点省份的标准、程序、进度及后续安排等作出详细说明1，重点省份投资空间或将重新打开。从实务层面看，2025 年 1 月，宁夏银川通联集团官微在境外债兑付的相关新闻中提出“为自治区顺利退出全国 12 个重点债务沉重地区做出了重要贡献”，或侧面反映宁夏正在筹谋退出重点省份。2025 年 3 月，中国人民银行召开 2025 年信贷市场工作会议，提到有序推进融资平台金融债务风险化解，支持地方政府扎实推动融资平台市场化转型，为金融化债政策发力引领方向。 三、加强专项债支持，引导政府投资基金规范发展，发行审核端协同配合，助力基投企业转型。2025 年 1 月，国务院常务会议指出，加强专项债对推进城市更新改造和基础设施建设方面的支持力度，完善专项债投融资对接机制，促进政府引导和社会资金参与的协同效应。2025 年 2 月，国务院常务会议强调“把提振消费摆到更加突出位置”，作为财政政策的重要着力点，地方政府专项债应积极发挥“以投资促消费”的作用，扩容消费领域基础设施建设，积极提振消费。同月，中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》发布，从六个方面提出了推进乡村全面振兴、建设农业强国的相关意见，明确支持地方政府专项债券用于乡村振兴类重大项目建设。2025 年 3 月，自然资源部、财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，同月河南省郑州市出台相关政策明确专项债收地范围、定价机制、工作程序等内容，湖南省常委金融办召开会议争取专项债政策支持。 同时，2025 年 1 月，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1 号），从基金定位、管理机制、加强统筹、提高运作水平、优化退出机制、加强内控管理等方面作出具体要求，比如明确政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，要求减少投向重复和资金低效使用的问题；加强基投企业产业化转型过程中对基金的统筹和管理能力，合并同类基金，增强规模效应，清理低效投资项目；优化基金退出机制，吸引社会资本，强化政府资金的引导作用。 1 提出 1 个申请前提和 3 条退出标准，其中 1 个申请前提为：重点省份每年 3 月底前可向国务院报送退出请示，如区域于 2025 年 3 月末申请退出时，最近一个月底融资平台数量较 2023 年 3 月底累计压降不低于 40%；2025 年底、2026 年底融资平台数量分别较 2023 年 3 月底累计压降不低于75%、90%；2027 年 6 月底前实现融资平台全部退出。3 条退出标准为：1、隐性债务率（地方政府隐性债务余额/地方综合财力）不高于除北京、上海、广东外 16 个非重点省份中隐性债务率较高的 8 个省份的平