AMC参与地方化债研究系列一：AMC参与地方化债的实践、难点与建议研究

www.ccxi.com.cn 地方政府债与城投行业监测周报 2022 年第 9 期 隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 专题研究 2024 年 9 月 作者： 中诚信国际 研究院 袁海霞 hxyuan@ccxi.com.cn 鲁 璐 llu@ccxi.com.cn 彭月柳婷 yltpeng@ccxi.com.cn 净融转负、行情小幅回调，仍可采取结构性下沉策略——2024年8月城投债市场运行分析，2024-09-13 化债持续加码、城投债净融骤降九成，关注投资收缩效应与转型风险——2024 年上半年城投市场运行回顾与展望，2024-07-25 万字长文探析我国政府引导基金发展困局，2024-07-17 当前“一揽子化债”效果与城投转型，2024-06-25 利率中枢下行长期国债表现亮眼，收益率运行区间或位于 2.2%-2.5%——利率走势一季度回顾与下阶段展望，2024-04-23 2024 年一季度地方债与城投行业政策梳理与展望，2024-04-17 化债约束下重点区域融资受限，14 省借新还旧达 100%，关注城投付息压力及区域投资压力 ——城投行业 2024年一季度回顾与展望之市场运行篇，2024-04-15 “两会”后积极财政的三大关注——2024年《政府工作报告》系列点评之二，2024-03-07 AMC 参与地方化债的 实践、难点与建议研究 报告要点 2023 年 8 月“一揽子化债方案”提出以来，央地政府采取了财政、金融等多种措施化债，地方债务流动性风险阶段性缓释，然而地方债务结构性、区域性问题仍突出。今年“730”政治局会议要求“完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险”，需增加化债增量政策储备、优化和丰富化债手段，近期市场部分观点提出加大 AMC 参与地方化债力度。那么，AMC 能否作为后续化债增量政策的着力点之一？其参与化债的可行性如何？又面临哪些现实困难与挑战？ ◼ AMC 参与地方债务化解的实践 ➢ 融资支持：通过参与组建债务化解基金、应急周转金等，对面临兑付风险的融资平台提供短期流动性支持；部分从事多元业务的 AMC 还通过提供信用增进、融资性财务顾问等服务助力融资平台融资。 ➢ 债务重组：AMC 收购债权后成为融资平台新债权人，债务人根据重组协议向 AMC 偿还到期债务，起到延长还款期限、降低债务成本的作用，本质上与商业银行、政策性银行债务展期置换一致。 ➢ 资产重组：由 AMC 单独或引入产业投资人，运用兼并重组、破产重整、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等方式，对融资平台的资金、资产、资本、人才、技术、管理等要素进行实质性重组，以提升资产价值、恢复生产经营能力和偿债能力。 ➢ 债转股：对符合条件的地方政府融资平台通过发股还债、以股抵债、收债转股、股债结合（以股为主）等债转股模式，将融资平台与银行等金融机构之间原来的债务债权关系转变为 AMC 与融资平台之间的股权关系。实践中，设立私募股权基金通常与债转股、实质性重组等处置手段配合使用。 ➢ 资产证券化：AMC 机构可通过不良资产资产证券化业务实现地方政府债务化解。根据优先劣后分级、期限分级等特征，将资产组成不同的资产池，折价出售给独立的特殊目的机构，特殊目的机构以这些债权为依托发行 ABS 等，并对接收的资产进行管理与处置。 ◼ AMC 参与地方债务化解的难点与挑战 ➢ 宏观经济承压、效率下行，资产收益差、盘活难度大：城投平台以土地整理和政府代建项目为主，存量资产大部分是土地和难以形成产业氛围的产业园项目，经济下行阶段资产盘活难度较大；若存量资产盘活不及预期，或产生“二次不良”的风险。 ➢ 债权债务关系复杂，资产处置过程或涉及国有资产流失问题：城投债务化解涉及当地政府、债权人、城投平台等参与主体，债权债务关系较为复杂。融资平台资产属于国有资产，资产处置过程受限制，或涉及到国有资产流失问题，无法采用二次出售、本息清收、破产清算等方式对不良资产包进行处置。 AMC 参与地方化债研究系列一 感谢中诚信国际金融机构部许文博、周璇，企业评级二部刘洁在本文撰写过程中的讨论以及有建设性的意见。 如需订阅研究报告，敬请联系 中诚信国际品牌与投资人服务部 赵 耿 010-66428731； www.ccxi.com.cn 1 专题研究 AMC 参与地方化债的实践、难点与建议研究 www.ccxi.com.cn ➢ AMC 风控严格、存在资本金限制，参与化债存在资金压力：近年来监管对 AMC 的经营管理、风险控制、主业经营提出更高要求， AMC 在参与化债过程中受制于自身风控严格以及资本金限制。此外，由于融平台不良资产的处置周期较长、收益偏低，在化债过程中易出现资产与负债期限错配的情况，存在一定资金压力。 ➢ 信息透明度低，业务认定或存在合规风险：城投平台信息透明度较低，AMC 尽职调查难度大；AMC 获取不良资产需要由金融机构出具不良确认函，但目前对城投债务逾期的认定较为困难，导致 AMC 进行实质性重组存在困难，或面临合规风险。 ◼ 对 AMC 参与地方债务化解的建议 ➢ AMC 不是增量化债政策的最优选项，但可作为储备选项之一：经济增速放缓、行业景气度偏低背景下，AMC 经营承压，大范围推开地方化债业务仍有难度，不是增量化债政策的最优选择，但可作为“一揽子化债”增量政策的储备选项。若实施，建议在资金实力、风控水平均较高的全国性 AMC 中先行先试，地方 AMC 酌情参与。为更好的盘活资产、提升收益，两类机构要寻求合理角色定位、侧重各自优势项目，地方 AMC 可在尽职调查、资源协调中发挥好本土优势。 ➢ 明确政策性定位，加大资金支持力度：宏观经济下行周期中融资平台不良资产的处置周期较长、收益偏低，化债中易出现资产与负债期限错配的情况，有必要明确 AMC化债业务的政策性定位，加大低成本资金支持力度，并在保证安全性的同时适度降低收益率考核标准。 ➢ 摸清资产负债底数、提升资产运营能力，防范国有资产流失：在“一揽子化债”背景下，建立完善政府资产负债表是做大增量、化解存量的前提。在摸清摸透当地国有资产底数、充分掌握债务体量的基础上，要做好增量管理、提高 AMC 的专业化资产运营能力，实质性增强债务人的经营能力与偿债能力。 ➢ 完善相关制度、优化交易结构设计，强化风险防控和隔离：在 AMC 化债过程中加快完善等制度，在全面梳理债权债务关系的基础上优化交易结构设计，避免合规风险，顺利实现“募、投、管、退”全流程，在各环节注重防范新增隐债风险。 2 专题研究 AMC 参与地方化债的实践、难点与建议研究 www.ccxi.com.cn 自 2023 年 8 月底“一揽子化债方案”提出以来，央地政府采取了财政、金融等多种措施化债，包括发行特殊再融资地方债、金融机构债务置换、央行 SPV 支持、设立应急周转金、推动城投整合转型等，地方债务流动性风险阶段性缓释。然而当前地方债务结构性、区域性问题仍较突出，今年 730 政治局会议要求“完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风