2024Q2保险业运行报告—房屋养老金制度试点：起因与机制创新-NIFD

2022 年 4 月保险业运行NIFD季报主编:李扬阎建军2024 年 9 月《 NIFD 季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态 ， 并 对 各 领 域 的 金 融 风 险 状 况 进 行 评 估 。 《 N I F D 季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。 NIFD 季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出； NIFD 年度报告于下一年度 2月份发布。I 房屋养老金制度试点：起因与机制创新 摘 要 党的二十大报告明确提出“以人民安全为宗旨”，二十届三中全会《决定》要求“完善公共安全治理机制”，我国房屋安全治理体系存在薄弱环节，建立房屋养老金制度是完善房屋安全治理体制机制的重大改革举措。 房屋养老金制度改革的关键点有两方面，一是个人账户继续保留，个人账户是由业主交存的住宅专项维修资金账户，已运转二十余年，采取业主自治方式，用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修、更新和改造，改革思路是完善业主共同决策机制，推动房屋养老金个人账户有序有效运转。二是采取“打补丁”方式，政府负责建立公共账户，公共账户可以理解为房屋公共安全基金，旨在加强房屋全生命周期的安全保障，基本功能是为房屋公共体检提供资金支持。 放眼世界，对于多层多业主住宅，一部分发达国家和我国香港地区建立了业主团体法人化制度，业主团体依法注册为法人，并独立享有民事权利以及承担民事义务。我国现阶段的房屋养老金制度改革，还无法触及业主团体和业主个人对于多层多业主住宅的安全责任问题，因此，房屋养老金制度改革仍然存在卡点堵点，个人账户资金不足时的续筹难题仍然悬而未决。 本报告负责人：阎建军 本报告执笔人： ⚫ 阎建军 国家金融与发展实验室保险与发展研究中心主任 【NIFD 季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 保险业运行 机构投资者的资产管理 目录 一、改革初衷：补齐房屋安全治理短板 ....................... 1 二、公共账户制度改革试点 ................................. 3 （一）设立公共账户的基本逻辑：守住房屋安全底线 .......... 3 （二）公共账户筹资机制遇到的问题 ........................ 3 三、个人账户制度改革试点 ................................. 4 四、总结 ................................................. 6 1 党的二十大报告明确提出“以人民安全为宗旨”，二十届三中全会《决定》要求“完善公共安全治理机制”，我国房屋安全治理体系存在薄弱环节，建立房屋养老金制度是完善房屋安全治理体制机制的重大改革举措。 图 1 房屋养老金制度改革示意图 一、改革初衷：补齐房屋安全治理短板 房地产大开发时代已经过去，在“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故发生之后，房屋安全治理成为各方关注的焦点。房屋安全治理主要涉及对既有房屋及其附属设施的风险评估、预警和处置等，处置方式主要包括维修、应急解危、更新和改造。 城镇多层多业主住宅是既有房屋安全治理体系的薄弱环节，在现有制度体系下，对于多层多业主住宅的共有部分（包括房屋主体结构、电梯、外墙面等），业主安全责任无法落实，业主委员会“有权无责”。具体到维修资金环节，依据《中华人民共和国民法典》规定，“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有”。动用住宅专项维修资金，“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”、“应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意”，门槛过高，程序漫长。 业主共同决策难、决策慢，使得住宅专项维修资金的使用难以启动，导致房屋共用部位和共用设施设备不能得到及时维修和保养，更不可能做到对房屋公共2 安全进行风险预警和隐患排除。另外，鉴于业主大会组建率低、业主委员会履职能力弱、业主参与意识不强，为提高资金使用安全性，政府相关部门在对维修资金使用进行审批时，设定的维修资金使用程序和申请材料要求较多，涉及财务管理、工程管理、成本核算等方面，审批周期长，一定程度上影响了资金使用效率。 更为严重的是，由于住宅专项维修资金的续缴制度难以落实，部分老旧住宅维修资金严重不足。2004 年，住宅专项维修资金成为办理房屋产权证时必须缴纳的费用，之前的“房改房”和部分商品房没有缴存住宅专项维修资金。此外，2004 年左右的商品房和经济适用房的价格较低，以北京为例，当时的经济适用房价格在 1500 元/平米左右，商品房的价格集中在 4000 元/平米至 8000 元/平米范围内，住宅专项维修资金缴存基数低，部分小区余额已不足 30%，资金续筹困难。 我国城镇既有住房时间跨度长、数量大、房屋老化日益严重。由于业主自治机制不完善，房屋隐患多，补齐房屋安全治理领域的短板迫在眉睫，政府不得不对既有房屋安全承担更多责任。2022 年 5 月，国务院办公厅《关于印发全国自建房安全专项整治工作方案的通知》提出“研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度（以下简称‘三项制度’）”。在 2024 年 8 月 23 日上午国新办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，住房城乡建设部公布了上海等 22 个城市正在进行三项制度试点的消息，并强调房屋养老金个人账户通过缴纳住宅专项维修资金已经有了，试点的重点是政府把公共账户建立起来。 需要指出的是，作为一项正在进行试点探索的制度安排，虽然房屋养老金的政策方向明确，但其内涵仍需要经过实践的检验而进一步提炼。房屋养老金具有中国特色，借用了社会保障体系中的养老金概念，以及基本养老金账户体系当中的个人账户和公共账户框架思路，但与针对退休人员的养老金有较大区别。 房屋养老金制度改革的关键点有两方面，一是个人账户继续保留，个人账户是由业主交存的住宅专项维修资金账户，采取业主共同决策等自治方式，用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修、更新和改造。二是采取“打补丁”方式，政府负责建立公共账户，公共账户可以理解为房屋公共安全基金，旨在加强房屋全生命周期的安全保障。需要指出的是，影响既有房屋安全的主要因素包括三方面，除了房屋老化因素之外，还包括自然灾害因素和使用因素等。 3 二、公共账户制度改革试点 （一）设立公共账户的基本逻辑：守住房屋安全底线 房屋养老金制度改革的关键是由政府负责建立公共账户，公共账户的基本功能是为房屋公共体检提供资金支持。 我国采取“大政府”管理思路，政府对于民生安全领域责无旁贷，按照国务院安委会印发的《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023 版）》（安委办函〔2023〕145 号），老旧房屋坍塌风险属于公共安全事项。